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Riesgo y Regulación Prudencial

Reduciendo el riesgo financiero de los conflictos sociales

El conflicto social no solo afecta a empresas mineras; inevitablemente, afecta a los bancos, tanto grandes como pequeños. Exigirles a los bancos que examinen los esfuerzos de las empresas para abordar posibles conflictos tiene mucha lógica, tanto financiera como social. El siguiente artículo explora la aplicación de esta propuesta al caso de Perú.

Daniel M. Schydlowsky y Robert C. Thompson

La economía peruana ha experimentado un crecimiento excepcional en los últimos diez años, con la expansión de su PIB a una tasa anual promedio de 6,5%. Gran parte de este crecimiento se debe al sector minero, que en el 2012 representó el 9,6% del PIB peruano, el 1,3% de su empleo y el 56,9% de sus exportaciones.

Desafortunadamente, este crecimiento robusto ha venido acompañado de una creciente epidemia de conflictos socioeconómicos, a veces violentos, entre las empresas mineras y las comunidades circundantes. Los conflictos en Bagua (2009) y en la mina Conga (2011-2012) dejaron un trágico saldo de treinta y tres y quince vidas, respectivamente. En total, el número de conflictos reportados en el 2013 aumentó a 216, de 63 en el 2004.

Contener la repercusión negativa constituye un desafío importante de política pública para el Perú. Para contribuir a ese esfuerzo, la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS) del Perú ha desarrollado un marco regulatorio para garantizar que los bancos y sus clientes unan esfuerzos para reducir el riesgo de conflicto social interactuando con las comunidades locales y llevando a cabo su propia diligencia.

Los conflictos en el sector minero tienen efectos económicos adversos a nivel local, regional y nacional: la pérdida de horas de empleo, una disminución en el gasto de los consumidores, retraso de proyectos e incumplimiento en el repago de préstamos. Además, los efectos usualmente se propagan desde el propio centro minero —afectando a centros urbanos cercanos, proveedores y clientes de la empresa, así como empresas de turismo y transporte en el área—. Los conflictos también afectan los ingresos tributarios y los gastos fiscales de los gobiernos locales.

Desde una perspectiva financiera, una parte importante del problema es el daño colateral infligido a aquellos que no participan activamente en el conflicto; lo que los economistas llaman “externalidades”. Estos efectos secundarios son generalizados y típicamente un múltiplo de los directamente asociados al conflicto. Todas estas pérdidas afectan negativamente el balance general de los bancos, a medida que los prestatarios encuentran dificultades para cumplir con sus compromisos financieros, los proyectos de inversión se postergan o se cancelan, contratos de diversos tipos se anulan y las tasas de interés aumentan en respuesta. Por cierto que también se producen riesgos en materia de derechos humanos.

El contagio también puede traspasar las cordilleras, de una comunidad étnica a otra y de un contexto político a otro. Si los conflictos traen notoriedad internacional, entonces las calificaciones crediticias se pueden deteriorar y las tasas de interés pueden verse afectadas al alza, con repercusiones adicionales en el sector financiero e incluso en el erario nacional.

La capacidad de influir:
Reguladores-Bancos-Empresas
La regulación del riesgo crediticio socioeconómico, resultante de los conflictos potenciales, es un campo relativamente nuevo en la regulación bancaria. No se uede predecir con certeza si un proyecto dado experimentará conflicto socioeconómico. De hecho, la comprensión de cómo prevenir, mitigar o resolver dichos conflictos está en un estado temprano de desarrollo. Sin embargo, se pueden tomar algunas precauciones básicas.

Al igual que con otros tipos de riesgos, los bancos ya generan provisiones para encarar las pérdidas relacionadas con los conflictos, como lo requiere el reglamento general para todas las pérdidas previstas. Pero las provisiones que actualmente se crean son insuficientes, ya que implican solo descargar las potenciales pérdidas bancarias, haciendo caso omiso de las pérdidas que permanecen en los balances generales de las empresas o las que son absorbidas por terceros.

El primer paso en el intento de un regulador financiero para lidiar con los conflictos es pasar de un enfoque estrictamente contable a un enfoque preventivo más proactivo. En otras palabras, en lugar de simplemente cargar a pérdidas las consecuencias financieras del conflicto, los bancos deben hacer lo posible por evitar de antemano que el conflicto ocurra; o, en su defecto, actuar para contener el conflicto y limitar la pérdida. Prevenir y mitigar son mucho más rentables. La cuestión operativa es cómo hacerlo.

Afortunadamente, hay capacidad de influir. Los bancos escuchan a sus reguladores. Las empresas escuchan a sus banqueros. Si los reguladores bancarios difunden el mensaje de que la prevención y reducción de conflictos por parte de los bancos les generará beneplácitos en la supervisión bancaria y si, a su vez, los bancos difunden el mensaje de que los clientes con credenciales de prevención y reducción de conflictos recibirán atención prioritaria, cobraremos influencia sobre los acontecimientos.

Está bien establecido que la función del regulador bancario es reducir el riesgo en el sistema bancario. El conflicto socioeconómico aumenta ese riesgo. Por lo tanto, es obligación de los reguladores inducir el comportamiento bancario que contenga y reduzca el conflicto social, siguiendo la venerable tradición de utilizar la reglamentación para lidiar con las externalidades, es decir, con situaciones en las cuales los efectos de eventos concentrados acaban siendo generalizados.

Reducción del riesgo en la práctica
La mitigación del riesgo es una tarea altamente técnica y no una intervención política. Las prescripciones y reacciones políticas deben reservarse a las autoridades políticas. Los supervisores bancarios deben preocuparse por el riesgo, especialmente el riesgo que podría afectar la estabilidad del sistema financiero.

El Perú está abordando el problema de los conflictos socioeconómicos desde varias perspectivas. En el 2011, el gobierno del Perú aprobó la Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios y su reglamento fue publicado en el 2012. La Defensoría del Pueblo se ocupa de la mediación en muchos conflictos existentes, al igual que el Alto Comisionado de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad en la oficina del Primer Ministro.

Recientemente, la SBS se ha unido a estas instituciones estatales para tratar de detener la epidemia de conflictos sociales en el Perú. Invocando su mandato para proteger al sector financiero de la exposición a riesgos excesivos, la Superintendencia está por emitir su “Reglamento Bancario sobre Riesgo Crediticio Socioeconómico”. Este reglamento fue producto de una consulta de dos años con bancos, empresas mineras, agencias gubernamentales peruanas y otros interesados dentro y fuera de Perú.

El reglamento requerirá que bancos que prestan a grandes explotaciones mineras y otros grandes proyectos (definidos como los que requieren una inversión total superior a US$ 10 millones) con potencial para enfrentar algún conflicto socioeconómico se aboquen a un proceso de debida diligencia focalizado.

El primer paso en ese proceso es asegurar que cada prestamista adopte políticas y procedimientos apropiados, incluyendo líneas claras de responsabilidad, para regir su propia función en el proceso de debida diligencia. Luego, para cada nuevo préstamo que califique, el banco debe exigir al prestatario interesado que proporcione información suficiente sobre el proyecto propuesto para que el banco pueda evaluar los principales factores de riesgo de un conflicto socioeconómico potencial.

Cuando se compra o vende un denuncio minero, la información sobre el clima socioeconómico en o alrededor del centro minero mismo es tan importante como conocer la calidad del mineral, porque ambos determinarán la rentabilidad de la operación. Ello implica una evaluación del potencial de conflicto laboral en la sede minera respectiva y una evaluación de la tolerancia de las comunidades locales para el trabajo que se llevará a cabo allí.

Dado que la perturbación del medio ambiente y los daños medioambientales son citados a menudo como razones importantes de los conflictos, en el Perú los bancos querrán obtener los estudios de impacto ambiental que el gobierno requiere de dichos proyectos. Esto asegura que el reglamento bancario actúe en armonía con otros programas regulatorios, tanto para el medio ambiente como para otras áreas.

El nuevo reglamento requerirá que los bancos obtengan información sobre el historial de conflictos de la comunidad. También es importante evaluar la capacidad de los líderes de la comunidad para entregar efectivamente los beneficios que los ingresos tributarios generados por el proyecto están destinados a financiar. Si la comunidad no percibe que realmente está recibiendo algo tangible a cambio de los impactos adversos que está sufriendo, es probable que haya problemas.

La información que implica la consulta previa también es de importancia fundamental en la evaluación. Los bancos deberán obtener información sobre el proceso de consulta que el prestatario haya desarrollado con la(s) comunidad(es) cercana(s) al proyecto.

Ello implica enterarse de qué medidas específicas se han tomado para informar a la comunidad sobre el proyecto y sus impactos, y evaluar hasta qué punto se han abordado las preocupaciones de la comunidad. Si hay una oposición sustancial al proyecto, esta debe ser revelada.

Otro factor importante es la capacidad del prestatario para gestionar las relaciones comunitarias a lo largo de la vida del proyecto, incluyendo una descripción de su mecanismo de procesamiento de quejas y su acceso a expertos en el trato con las comunidades locales y la resolución de conflictos. Una vez que el banco tiene la información requerida, debe asignar un nivel de riesgo al potencial del proyecto propuesto para generar conflicto socioeconómico, utilizando una escala de cuatro niveles.

Un proyecto al que se le asigna un nivel de riesgo alto o medio-alto está sujeto a dos requisitos adicionales. El primero es que se debe incorporar a un perito independiente para evaluar e informar sobre el grado en que las acciones de consulta previa del prestatario se han realizado correctamente, y cuál es el nivel de aceptación del proyecto en la comunidad. Esto es para asegurar que la consulta previa se haya llevado a cabo de una manera efectiva y útil, no solo como formalismo, sino como parte integrante de la reducción del riesgo socioeconómico a que está afecto el proyecto.

En segundo lugar, el banco debe exigir al prestatario que elabore un plan de gestión de riesgos para medir y abordar el impacto esperado del proyecto, incluyendo la implementación de las medidas de mitigación previstas. Los planes deben describir el enfoque a ser adoptado en cualquier conflicto. Esto incluye: políticas y procedimientos; personal capacitado y preparado para ocuparse de la resolución de conflictos locales, y el compromiso de los altos ejecutivos con las relaciones comunitarias y con la resolución de cualquier posible problema. Una parte esencial del plan es el desarrollo de un procedimiento adecuado de quejas y un marco para el tipo de diálogo sostenido y sincero que genere confianza mutua. Esto reducirá sustancialmente la temperatura social en cualquier conflicto.

Todos los compromisos asumidos por el prestatario que emerjan del proceso de debida diligencia, incluyendo la obtención de permisos, medidas de mitigación, compromisos del plan de acción y similares, deben ser incorporados en los documentos de préstamo, volviéndolos ejecutables por el prestamista. Los bancos deben informar anualmente sobre el cumplimiento por parte de los prestatarios de sus compromisos y cómo las medidas de mitigación de conflictos están funcionando en la práctica.

Las nuevas regulaciones aseguran un campo de desempeño parejo dentro del sector financiero, obligando a los bancos de cualquier tamaño a cumplir el mismo marco regulatorio.

Por el bien de la paz social y de la banca
Algunos bancos del Perú, en particular los que se suscriben a los Principios del Ecuador (un conjunto de lineamientos voluntarios acordados por bancos grandes), ya han instituido programas sustanciales de debida diligencia orientados a reducir el conflicto socioeconómico. El nuevo reglamento garantizará la igualdad de condiciones en el sector financiero al exigir que los bancos de distintos tamaños cumplan con el mismo marco global.

El nuevo reglamento se basa sustancialmente en las políticas y procedimientos existentes de la Superintendencia para lidiar con la gestión de riesgos. Pero también han sido influenciados por otras fuentes que reflejan décadas de experiencia en todo el mundo en el manejo de temas socioeconómicos. Entre estas están: las Normas de Desempeño sobre Estabilidad Ambiental y Social de la Corporación Financiera Internacional, los Principios Rectores para las Empresas y los Derechos Humanos adoptados por la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, los Principios del Ecuador, los Lineamientos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para Empresas Multinacionales y diversas leyes ambientales que se ocupan de la debida diligencia.

Las discusiones en curso en el Perú que involucran a todos los participantes en el proceso de reducción de conflictos producirán nuevos enfoques que pueden ser compartidos entre los bancos, prestatarios y otros. La Superintendencia también tiene conciencia de que a medida que se adquiera más experiencia práctica y se aprendan diversas lecciones, es probable que se enmiende el reglamento para reflejar estos nuevos enfoques.

La Superintendencia también anticipa y espera que las universidades y otras instituciones educativas de Perú capaciten a una nueva generación de profesionales en la gestión de conflictos que pueden ayudar al país a abordar este tema fundamental. Estos profesionales incluirían expertos en relaciones comunitarias, resolución de conflictos, mediación y finanzas públicas, entre otros.

Daniel M. Schydlowsky ha sido Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras de
Fondos de Pensiones Privadas del Perú, 2011-2015. Robert C. Thompson es abogado jubilado y ha sido Associate General Counsel de la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos.
Americas Quarterly, primavera 2014 americasquarterly.org


   
 
 
 
 
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