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CASO DE ÉXITO
Banobras y el secreto de cómo mejorar la recaudación predial

A cargo del banco ha nacido el Fortalecímetro, programa orientado a mejorar la recaudación del impuesto predial en México. En su tiempo de operaciones ya ha logrado que 35 municipios incrementaran su recaudación en 45%. Por cada peso invertido, las autoridades recuperaron cinco. El programa, único en su tipo, espera contar con 40 nuevos municipios y se proyecta a alcanzar a un espectro de 180. Veamos cómo funciona.

El Fortalecímetro nace con el afán de optimizar y aumentar los ingresos propios de las entidades municipales. Para ello, se enfoca en actualizar los padrones de contribuyentes, mejorar la eficacia administrativa y lograr mayor potencial de los catastros e ingresos locales, lo que se traduce en una mayor recaudación de impuestos prediales. De modo más concreto, el programa desarrollado por el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) se concentra en la modernización de los sistemas, estandarización de los procesos, adecuada radicación de recursos, monitoreo de acciones y mejora la atención al contribuyente.

Se sabe que en México los ingresos federales de este tipo representan casi el 66% de los ingresos brutos municipales. Los impuestos propios representan aproximadamente el 10% de los ingresos municipales y las contribuciones de mejoras tienen una importancia insignificante como fuente de ingresos. Como queda claro, para los municipios la participación de este impuesto es fundamental.

En su mapa estratégico, el Banobras establece los objetivos específicos que describen la ruta que seguirá para alcanzar la propuesta de valor hacia el cliente y concretar los objetivos estratégicos de impacto social. De acuerdo con esos principios nace el Programa de Modernización Catastral (Fortalecímetro) que busca fortalecer financiera e institucionalmente a las entidades federativas, municipales y sus organismos. De manera particular, busca establecer las bases para desarrollar un catastro eficiente, estructurado con base en el intercambio de información y en el consecuente ahorro de recursos.

De acuerdo con la ley orgánica el Banobras tiene por finalidad financiar o refinanciar proyectos de inversión pública o privada en infraestructura y servicios públicos, fortalecer al gobierno federal, estatales y municipales; financiar y proporcionar asistencia técnica a los municipios; otorgar asistencia técnica y financiera para la mejor utilización de los recursos crediticios y el desarrollo de las administraciones locales, así como promover y dar asistencia técnica para la ejecución de proyectos de los clientes que operen en los sectores de interés del banco.

¿Cómo funciona?
Para llevar a cabo la ejecución del proyecto, Banobras otorga los siguientes apoyos a los municipios: 1) elaboración de estudios y proyectos: 100% del costo total por elaboración del diagnóstico, proyecto ejecutivo, y la supervisión y emisión de dictamen de conclusión, y, 2) ejecución del proyecto de modernización catastral: 40% del costo total por la ejecución del proyecto o hasta $10 millones de pesos (US$ 684 mil). Se otorga mediante la modalidad de rembolso, a la conclusión y emisión de dictamen favorable.

A fin de fortalecer la operación del programa, Banobras elaboró los lineamientos para otorgar los apoyos no recuperables, así como los términos de referencia para la elaboración del diagnóstico y proyecto ejecutivo. El programa contempla apoyar principalmente a los 180 municipios con mayor recaudación del impuesto predial, los cuales generan el 90% del total nacional (sin incluir al Distrito Federal).

Para apoyar técnicamente la ejecución del programa, Banobras suscribió convenios de colaboración con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi); y con el Instituto de Información e Investigación Geográfica, Estadística y Catastral del Estado de México (Igecem).

Impacto y beneficios esperados

  • A nivel nacional es el único programa de este tipo con proyectos integrales concluidos y beneficios cuantificables derivados del mismo.
  • Los municipios que han concluido sus proyectos al amparo de este programa han incrementado en promedio la recaudación del impuesto predial en 45%.
  • Adicionalmente, el incremento de los ingresos propios municipales derivado del aumento en la recaudación del impuesto predial mejora su posición en la distribución de las participaciones federales (Ley de Coordinación Fiscal).
  • De llevarse a cabo la modernización catastral de los 180 municipios con mayor recaudación del impuesto predial  (los cuales generan el 90% del total nacional, sin incluir al D.F.) considerados en el programa, permitirá incrementar la participación de la recaudación de dicho impuesto en el PIB de 0.3% a 0.5%, lo cual ubicaría a México en el promedio latinoamericano (0.6%).
  • Uno de los beneficios más importantes del programa para los municipios lo constituye la consolidación de la información catastral, base para la toma de decisiones territoriales.
  • Este programa ha permitido construir un acervo de información susceptible de incorporase al SNIEG. Esta información está constituida por más de 9 millones de predios registrados en los padrones catastrales de los municipios que se han incorporado, asimismo, se cuenta con información de más de 6 millones de predios en cartografía.

Resultados

  • 36 municipios han concluido la ejecución de sus proyectos de modernización catastral favorablemente, los cuales registraron un incremento promedio en la recaudación del impuesto predial del 45%, equivalente a un monto acumulado de 1,061 millones de pesos.
  • La inversión total de los 36 proyectos concluidos exitosamente equivale a $356 millones de pesos (US$ 24.3 millones).
  • 97 Municipios incorporados al programa. Lo anterior ha detonado el otorgamiento de créditos por Banobras para la ejecución de sus proyectos de modernización por 493 millones de pesos (US$ 33.7 millones).
  • La rentabilidad promedio de los proyectos de modernización catastral concluidos exitosamente es de 1 a 5, es decir, por cada peso que invierte el municipio, recupera 5.
  • La población residente de los municipios que han concluido suma un total de 13.9 millones de personas, las mismas que representan el 12.4% de la población nacional. Dichos habitantes se beneficiarán en los años subsecuentes al contar con una hacienda municipal que puede solventar un mayor gasto en servicios y obra pública.
  • Para 2014 se ha programado incorporar a este proyecto a 40 nuevos municipios

Lecciones aprendidas

    • Se trata de proponer un modelo general. Es importante percibir que siempre se va a requerir algún grado de adaptación de la propuesta de acuerdo a las características y problemas particulares enfrentados en cada caso, o según puntos de vista defendidos por las autoridades locales.
    • La política tributaria depende directamente de los intereses, compromisos y objetivos políticos del gobierno en ejercicio. Por lo tanto, es sujeta a debate y negociación en la esfera política. De esa forma, las directrices propuestas pueden o no estar en línea con la agenda política de los gobiernos en ejercicio.
    • El sector de atención son municipios con 15 mil cuentas prediales o más. En la medida de lo posible, son discutidas alternativas dirigidas a municipios pequeños.
    • Los esfuerzos del trabajo están concentrados en el impuesto predial, y en cierta medida, en otras contribuciones inmobiliarias.
    • Es conveniente que la instrumentación del programa se realice durante el primer año de gestión de las administraciones municipales (considerando que en general el periodo de duración de las administraciones municipales es de 3 años), lo cual permitirá que los beneficios se reflejen durante la administración que realizó la ejecución y, además permitirá que los proyectos concluyan.

Conclusiones

En un país federal como México, desarrollar proyectos catastrales a nivel estatal puede ser más beneficioso desde varios puntos de vista. Trabajar con bases de datos desconcentradas (como alternativa a las bases descentralizadas en los municipios) permite un intercambio fluido de datos y deslinda responsabilidades, además de facilitar la implementación de estándares. Justamente, en un ámbito regional, los estándares pueden definirse con mayor facilidad para procedimientos y variables físicas (cartografía y redes geodésicas) y económicas (sistemas de valuación y determinación de valores básicos).

En el área del catastro físico, la coordinación de acciones y la definición de estándares son muy importantes pues a pesar de que el programa busca actualizar los mapeos de detalle a nivel municipal, su desarrollo bajo un mismo criterio viabiliza la continuidad de la representación del territorio estatal. Esto no significa que los sistemas informáticos de los diferentes municipios deban ser los mismos, sino que los estándares seguidos por las Unidades de Catastro a ser (re) creadas) deben permitir la integración de los datos sin pérdidas.

En el área económica, los estudios de mercado a ser realizados por la Unidad de Valuación podrían tener apoyo de otras instituciones con las cuales conformen un Observatorio Urbano de Valores. Cada Estado sería responsable por la coordinación de los Observatorios de Valores que se podrían implementar en las grandes urbes, de la formación de los técnicos municipales para el levantamiento y estructuración de los datos, así como del procesamiento de los mismos a nivel regional.

Implementado este procedimiento, un grupo de valuadores del Estado podría procesar los datos de forma masiva, analizando, inclusive, las influencias de un municipio sobre otro y “dando continuidad” al mapa de valores a lo largo de su territorio. Independientemente de la estructura que cada Estado adopte, es muy importante que funcionarios de los catastros de diferentes jurisdicciones se mantengan conectados y en este sentido es fundamental desarrollar encuentros técnicos periódicos para la transferencia de experiencias a través de presentaciones de avances por parte de los técnicos locales. Con estas dos medidas de coordinación estatal sería posible obtener el continuo mapeo físico y de valores a lo largo del territorio y del tiempo.

Es importante destacar que estas ideas apuntan la implementación de un sistema catastral multifinalitario y totalmente integrado e interconectado, que va más allá de los municipios, pero que no se contrapone a la visión del programa, puesto que en aquellos Estados en los que el catastro ya se encuentra muy descentralizado, la consolidación del programa de forma paulatina en por lo menos algunos municipios, sería muy positiva desde los puntos de vista técnicos y pedagógicos, pues permitiría construir ejemplos de buenas prácticas puntuales. De esta primera reflexión se concluye que el modelo integral  de modernización se puede implementar tanto a nivel municipal como estatal.

Recomendaciones y sugerencias

  • Es conveniente la implementación de un programa de evaluación y monitoreo sistemático de resultados por un período de 5 años para aplicación en los municipios financiados a través del programa, con el objetivo de formar una base de dato sobre los beneficios reales y costos del proyecto, y medir los tiempos de atención, los trámites administrativos y el grado de satisfacción de los contribuyentes.
  • Fomento de la integración efectiva del catastro con los demás organismos del gobierno local, con instituciones públicas nacionales, estatales y municipales, así como con empresas de servicios públicos y privadas que generen y/o usen datos territoriales.
  • Como parte del programa de modernización catastral en México, se debe investigar las ventajas y desventajas de centralización en nivel estatal de las actividades de catastro y valuación, así como diseñar la forma de relación entre gobiernos estatales y municipales en tal contexto. La proposición de las tasas y los procesos de recaudación y cobranza de las contribuciones inmobiliarias permanecerían como responsabilidad de los municipios.
  • Es necesario trabajar dos cuestiones en el contexto mexicano: ¿Para qué pago el impuesto predial? y ¿Para qué cobro el impuesto predial?
  • Realización de un estudio específico sobre el margen a ser explorado para aumentar los ingresos generados por las contribuciones inmobiliarias y la capacidad contributiva de las familias en México.
  • Realización de un estudio para evaluar los fracasos y éxitos de programas de modernización catastral previamente aplicados en los países de América Latina, lo que puede constituir un elemento importante para perfeccionar el actual programa.
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